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　　2016年3月，國務(wù)院總理李克強在2016年政府工作報告中提出，完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本的參與熱情。這是“政府和社會資本合作”在2015年政府工作報告首度提出后，連續(xù)第二年高規(guī)格“亮相”。然而，截至2016年4月19日，納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫的項目數(shù)達(dá)到7704個，總投資需求87967億元。但從項目的落實推進(jìn)速度來看，落地的項目不到21%?，F(xiàn)狀是政府和社會資本合作推進(jìn)緩慢，政策落地不夠到位。

　　 主要困境

　　 首先，PPP投融資模式運作的政府職能沒有完全轉(zhuǎn)變。民間資本的市場準(zhǔn)入存在隱形壁壘。長期壟斷的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已經(jīng)形成了利益集團(tuán)，政府既是公共基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的制訂者、實施者、監(jiān)督者，又是該項目的出資者，導(dǎo)致市場化運作難以實現(xiàn)。這種隱形壁壘恰是政府職能沒有徹底轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。落地的項目主要還是國有企業(yè)，而非民間資本。其次，市場機(jī)制尚不成熟。一是缺乏健全完善的市場競爭機(jī)制;二是招投標(biāo)機(jī)制尚不規(guī)范;三是定價方式缺乏科學(xué)性;四是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制沒有確立;五是缺乏合理的投資回報機(jī)制。最后，融資難和投資權(quán)益得不到保障是社會資本進(jìn)入的最大障礙。資本市場體系建設(shè)問題、政府信用問題、現(xiàn)行法規(guī)和政策的執(zhí)行問題、缺乏完備和嚴(yán)格的責(zé)任追究制度等。

　　 出路

　　 四大創(chuàng)新機(jī)制：

　　 一是頂層設(shè)計創(chuàng)新機(jī)制。該機(jī)制創(chuàng)新主要在于破解PPP投融資模式運作中普遍存在的“四大失靈”問題，即“市場失靈”“機(jī)制失靈”“政策失靈”“人才失靈”。為此，給出了PPP投融資創(chuàng)新機(jī)制頂層設(shè)計，主要創(chuàng)新點在于基礎(chǔ)設(shè)施項目備案制、科學(xué)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、規(guī)范核準(zhǔn)行為和建立為政府為主的失信懲戒機(jī)制。二是金融配給創(chuàng)新機(jī)制設(shè)計，重在依托金融支撐的推動作用，強調(diào)激活民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，通過構(gòu)建多層次的資本市場確保城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對資金的巨大需求。三是財政政策創(chuàng)新機(jī)制，主要在于吸引社會資本進(jìn)入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，財政政策的作用重在“四兩撥千斤”，為此，2014年5月財政部專門成立了“PPP中心”，組建了400億元的PPP基金，隨后國務(wù)院組建總額為1800億元的引導(dǎo)基金，宗旨在于吸引社會資本廣泛的參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是社會中介組織創(chuàng)新機(jī)制，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是由資本市場、項目市場和產(chǎn)權(quán)交易市場有機(jī)結(jié)合、并輔以社會中介機(jī)構(gòu)和市場環(huán)境組成的大市場體系。

　　 三大保障措施：

　　 一是強調(diào)政府的助推作用，包括政府職能提升、價格機(jī)制、統(tǒng)一管理特許權(quán)經(jīng)營制度和強化政府投資行為約束;二是加快拓寬金融寬度，重點是PPP模式的投融資創(chuàng)新方式的使用，包括基礎(chǔ)設(shè)施的股權(quán)眾籌、集合債券和政府主導(dǎo)下的投資基金;三是建立和完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)定價體系。

　　 當(dāng)前，破解政府和社會資本合作模式的運作難題，關(guān)鍵在于機(jī)制創(chuàng)新，為此，要加快消除政府的“玻璃門”，形成一整套覆蓋面廣、實施路徑清晰、操作性強的政策體系，同時深入推進(jìn)投融資模式創(chuàng)新、“放管服”和投融資體制改革，營造良好的民間投資發(fā)展環(huán)境。