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《政府采購(gòu)法》是為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)而制定的法律，自2003年1月1日起施行。而《招投標(biāo)法》的立法初衷是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量，自2000年1月1日起施行。二者的立法主體均為全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)，法律效力一致，但是鑒于其立法目的不同，具體條款雖具有一定的可比性，但還是仍存在著較大的差異和沖突，在PPP上位法尚未出臺(tái)的條件下，給PPP模式的操作帶來(lái)了不小的困擾。下面將就《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》的沖突及對(duì)PPP模式的適用性進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述。

適用范圍不同是兩法最大的不同：《政府采購(gòu)法》適用于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)；《招投標(biāo)法》多用于工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目，使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目三類。

《政府采購(gòu)法》的判斷依據(jù)為是否使用財(cái)政性資金，《招投標(biāo)法》適用于工程建設(shè)項(xiàng)目。那么問(wèn)題來(lái)了，二者適用于大多數(shù)PPP項(xiàng)目，但是不能涵蓋所有的PPP項(xiàng)目：有些PPP項(xiàng)目是由使用者付費(fèi)，不需要財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，不適用于《政府采購(gòu)法》，有些PPP項(xiàng)目并不涉及工程建設(shè)，不適用于《招投標(biāo)法》。據(jù)此產(chǎn)生了兩點(diǎn)疑惑：1.同時(shí)滿足兩部法律的PPP項(xiàng)目——即由財(cái)政補(bǔ)貼的工程建設(shè)項(xiàng)目可能會(huì)因兩部法律存在沖突而無(wú)所適從。采購(gòu)法中規(guī)定政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用于招標(biāo)投標(biāo)法，但是在兩法的沖突之處，如聯(lián)合體選擇標(biāo)準(zhǔn)不一的情況下，該以何為依據(jù)？ 2.兩部法律均不滿足的PPP項(xiàng)目——即由使用者付費(fèi)的非工程建設(shè)項(xiàng)目將無(wú)法可依。

因此，在PPP立法過(guò)程中應(yīng)充分考慮到上述問(wèn)題，對(duì)PPP模式的適用法律予以明晰，避免爭(zhēng)議的產(chǎn)生。

《政府采購(gòu)法》的初衷是規(guī)范政府行為，鑒于政府在采購(gòu)過(guò)程占有主動(dòng)地位，法律中的相關(guān)約束（質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等）主要是針對(duì)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言的，對(duì)供應(yīng)商的約束相對(duì)較少。這是因?yàn)檎诓少?gòu)過(guò)程中負(fù)責(zé)主導(dǎo)采購(gòu)活動(dòng)的開(kāi)展，承擔(dān)主要責(zé)任。

而《招標(biāo)投標(biāo)法》則明確規(guī)定了招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人——招標(biāo)人、投標(biāo)人、以及招標(biāo)人組建指定的招標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)的責(zé)任和義務(wù)。尤其是第五章的法律責(zé)任條款中，逐一列示了招投標(biāo)當(dāng)事人的違法行為及相應(yīng)的處置辦法。表明當(dāng)事人在招投標(biāo)過(guò)程中地位平等，權(quán)責(zé)一致。

在PPP模式中，政府身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重身份，既是政策的制定者也是項(xiàng)目的參與方，對(duì)PPP項(xiàng)目的成敗有著決定性的作用。且PPP項(xiàng)目標(biāo)的多為基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)，具有一定的公共產(chǎn)品特性，多為政府采購(gòu)范疇，故在PPP立法中，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題，給予政府更多的主動(dòng)權(quán)，便于后續(xù)對(duì)項(xiàng)目的控制。

《政府采購(gòu)法》規(guī)定的政府采購(gòu)方式較為多樣，包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)和國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式六種，并對(duì)每一種采購(gòu)方式的適用范圍和操作流程進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明。而《招標(biāo)投標(biāo)法》中的招標(biāo)僅分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種，形式較為單一。

公開(kāi)招標(biāo)為兩法選擇投資者的主要方式，《政府采購(gòu)法》還規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)的具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算采購(gòu)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn)。鑒于PPP項(xiàng)目的參與主體眾多，涉及多種法律合同關(guān)系，上述規(guī)定使原本錯(cuò)綜復(fù)雜的PPP項(xiàng)目程序更加繁瑣。

《招標(biāo)投標(biāo)法》僅明確了兩種招標(biāo)方式，可能難以滿足PPP項(xiàng)目多樣性的需求，并且規(guī)定在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判，給PPP項(xiàng)目各方的合作達(dá)成帶來(lái)了極大的困擾，這是因?yàn)?/span>PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，一般長(zhǎng)達(dá)20-30年，在項(xiàng)目存續(xù)期內(nèi)存在著很多不確定性因素，各方需要就項(xiàng)目的實(shí)施方案、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和收益分配等問(wèn)題進(jìn)行深入細(xì)致的探討和磋商，力爭(zhēng)達(dá)成一致，降低后續(xù)產(chǎn)生爭(zhēng)議的可能性。相比之下，《政府采購(gòu)法》的六種采購(gòu)方式更為靈活，為PPP項(xiàng)目合作提供了更大的選擇空間，但是每一種采購(gòu)方式也均有對(duì)應(yīng)的制約條件，對(duì)PPP項(xiàng)目的投資者選擇做出了相應(yīng)的限制。

《政府采購(gòu)法》第四十二條規(guī)定采購(gòu)文件的保存期限為從采購(gòu)結(jié)束之日起至少保存十五年，采購(gòu)文件包括采購(gòu)活動(dòng)記錄、采購(gòu)預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估報(bào)告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他相關(guān)文件、資料，便于后續(xù)備查審核。而《招標(biāo)投標(biāo)法》要求招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件訂立書面合同，至此，招投標(biāo)整個(gè)過(guò)程結(jié)束。

一方面，現(xiàn)行的PPP項(xiàng)目多為政府補(bǔ)貼，由政府代表民眾聯(lián)合社會(huì)資本提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，具有政府采購(gòu)的性質(zhì)；另一方面，《政府采購(gòu)法》在選擇投資過(guò)程中更側(cè)重于長(zhǎng)期，與PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)的特性十分契合，有利于保障后期PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)。從以上兩方面看來(lái)，在一定程度上，《政府采購(gòu)法》更適用于PPP項(xiàng)目。

《政府采購(gòu)法》指定各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受依法實(shí)施的監(jiān)督。有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，依法查處招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中的違法行為。對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國(guó)務(wù)院規(guī)定。而《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》顯示“國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招投標(biāo)工作”。

簡(jiǎn)言之，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)管主體，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)部門是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管主體。這也是PPP立法中最大的爭(zhēng)議所在，財(cái)政部、發(fā)改委兩大部門對(duì)PPP的主導(dǎo)權(quán)“虎視眈眈”，兩個(gè)實(shí)權(quán)部門在PPP領(lǐng)域齊“彪”文件，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》和發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》差異甚遠(yuǎn)。

《政府采購(gòu)法》和《投標(biāo)招標(biāo)法》的法律責(zé)任中雖都涉及到民事、行政和刑事責(zé)任，對(duì)相關(guān)當(dāng)事人的行為進(jìn)行約束。但是，由于兩法的立法宗旨和出發(fā)點(diǎn)是不同的，其強(qiáng)調(diào)的法律責(zé)任也是不同的：《政府采購(gòu)法》屬于行政法的范疇，規(guī)范的是政府機(jī)關(guān)單位的政府采購(gòu)行為，強(qiáng)調(diào)的是行政責(zé)任；《招投標(biāo)法》屬于民法的范疇，是為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)及其當(dāng)事人的行為，適用于平等主體、意思自治、自由交易，是一種民事行為，強(qiáng)調(diào)的是民事責(zé)任。

總體來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)上述的比較分析可知，《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》確實(shí)存在著許多不同之處。目前，PPP法律缺失給PPP模式的推進(jìn)帶來(lái)了極大的障礙和困擾，故應(yīng)盡快協(xié)調(diào)好各方利益，盡快出臺(tái)《政府與社會(huì)資本合作法》，避免下位法之間的矛盾沖突。